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新城镇化与农村金融改革

来源:农民专业合作社服务网 作者:农民专业合作社服务网 人气: 发布时间:2015-09-05
摘要:农村金融:问题与根源 主持人:近十年来,中国农村金融改革不断向纵深推进,取得了很大的进展,但迄今为止,农村金融仍是整个金融体系中最薄弱的环节,原因何在? 谢平:农村

农村金融:问题与根源

 

  主持人:近十年来,中国农村金融改革不断向纵深推进,取得了很大的进展,但迄今为止,农村金融仍是整个金融体系中最薄弱的环节,原因何在?

 

  谢平:农村经济发展问题确实很严重,而且到目前为止也没有很好的解决方案,尤其是三农问题更加复杂。因此,农村经济问题的改革思路一定要有根本性的改变,如果继续按照传统思维方式和传统的经济学分析方法,很难有成效。

 

  徐忠:首先,现有的农村资源配置存在很多浪费现象,这说明在农村,市场机制还没有发挥作用。解决这些扭曲、浪费现象的关键是要让市场经济发挥作用,让政府回归本职工作公共服务职能。

 

  其次,当前,政府还没从生产性政府转化为公共服务性政府,很多地方政府还在追求GDP的增长。在此背景下,开展城镇化、新农村建设,不可避免会出现一刀切现象。无论是农村金融还是新农村建设,各个地方的情况都不一样,应该因地制宜。

 

  最后,现有农村资源没有很好地配置,这与过剩的农业劳动力转移相关,也与农业、农村经济的收益较低相关。当然,其中还包含很多问题,比如农产品价格问题、地方政府与农民之间不平等的关系问题等。有几个问题值得思考,中国是否有必要成立农协?现在农村还没有中介组织,政府改革也没有到位,成立农协是否能够平衡这一局面?成立能够真正代表农民利益的中介组织,能否对稳定社会秩序、推动改革,起到更好的作用?

 

  我们发现美国1999年之前100年的农村土地收益率平均能达到11.7%,种植收益是5%强,其余是土地增值收益。我们总是希望解决城乡收入不平等问题,提高消费比重,但农民如果具备了10%以上年增长率的资产,消费何愁不增长,对中国经济总体增长的意义也很重大。

 

  阎庆民:关于三农问题,在实际工作中,银行面临一个很大的困惑如何解决城乡统筹中的融资问题。比如北京为了建成世界性城市,在城郊接合部大兴区西红门旧宫实施改造,就遇到了融资难题。按照国家规定,耕地不能突破18亿亩红线,宅基地不能改变用途。在这两大前提下,不能在房地分离情况下改变土地的用途。那么我们怎么解决这一融资难题呢?现在农村除了林权质押外,其他解决方案尚存在法律障碍。我们能否以土地承包经营权质押来解决融资问题?不过这一质押权在现有的法律也是不允许的。所以,我们必须解决好城乡统筹建设中融资的法律问题。

 

  王曙光:现在中国新型农村金融机构的高层还缺乏比较合理的顶层设计。新型农村金融机构从2007年初开始实行、推广,但到目前为止,对于新型农村金融机构,包括村镇银行、小贷公司、农民资金互助组织等等的政策设计仍然不理想。中国有2500多个县,村镇银行只有不到一千家,说明只有三分之一的县城有村镇银行;而小贷公司只有几千家,相对中国广大的农村区域而言覆盖面很小。

 

  主持人:十七届三中全会决定中提到加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相互结合的农村金融体系,现在中国究竟有没有真正意义上的合作性金融?目前,商业金融、政策金融、小贷公司、村镇银行等已经占据了金融业的诸多制高点,合作性金融还有没有发展空间和生命力?

 

  谢平:这个问题很好。农信社改革的确取消了先前的合作制,使其步入了商业化。现在中国生产、供销、流通等方面的合作制又在恢复,农村也已经认识到在非金融领域合作制可以给农民带来俱乐部收益。在这种情况下,金融合作制应该以何种形式回归,是银监会应该好好思考的问题。有很多农民希望成立真正合作制的金融机构,但我国的法规和监管又跟不上。上一轮改革只留下了商业化和股份制的银行,而银监会近期批准的新型农村金融机构也都不是合作制。中国现在生产形式和流通形式改变后,新的合作制更有生命力,也调动了农民自发组织的积极性,这导致非正规的信用合作社越来越多。如果银监会不承担这部分管理职能,就应该下放权力,由地方立法或监管解决。

 

  阎庆民:谢平讲过去20多年中国没有真正意义上的合作制,所谓的合作都是在农业银行主导下的。从前农村信用社也挂在农业银行,当时农民们在资格股、投资股上投入了一些资金,但他们并没有入股分红的概念。现在有了一些新型农村互助组织等等,如果存在需求,值得探索。当然老百姓自身也要有金融意识。包括城镇化后如何在教育、医疗、就业等可持续等等,长三角、珠三角的进度肯定会快于沿海。以浙江台州为例,台州与温州不同,该地的合作是典型意义上的产融结合、小额信贷,不需要担保。

 

  王曙光:中国农村的资金互助组织发展不甚理想:银监会批准的农村资金互助组织一共不到50家。相对中国60多万个行政村而言,数量很少。银监会制定政策的初衷是想盘活农村市场,但银监会同时对于农村金融风险也很谨慎。与已经批准的这50家金融机构相比,中国目前的农民资金互助组织其实发展得非常快,但除了这50家之外,其余都没有经过银监会正式批准。我们很难统计这些组织的具体数目,但估计应该有几万家。

 

  实际上现在很多农民资金互助组织规模很大,而且经营区域已经不局限于村,有些甚至超过几个乡镇。银监会对于农民资金互助组织的存款问题定位如下:虽然这些组织属于农民资金互助,但有权吸收内部成员的存款。互助组织既有资产业务,也有负债业务,既能发放信贷,也能吸收资金互助社成员的存款,功能类似于小型银行。它和小贷公司的区别是小贷公司只贷不存,但是农民资金互助组织既可以吸收存款,也可以发放贷款,影响力大很多。

 

  前几个月,我给数百个农民资金互助组织做过培训。当时在座的组织代表资产规模过亿的有四五个,大部分在江苏、浙江、山东一带;资产规模过五千万的也有很多。我当时讲了个观点:农民资金互助组织往往设置在村里,是没有专业金融知识和金融训练的一批农民自发形成的互助性组织,这种组织对于金融产品创新、金融风险控制能力都比较有限。当农村资金互助组织的规模仅有几百万时,可能还可以勉强控制风险;当规模超过五千万甚至上亿时,风控就很难保证。显然现在农民资金互助组织吸引了巨额民间资本。而一个农民资金互助组织规模上亿是什么概念?一个村镇银行注册资本金都不到五千万,它相当于两个村镇银行的规模。所以,监管层和地方政府金融办审批层都应该加强对农民资金互助组织监管。目前江苏的各个地方,包括盐城和张家港等,都已经发生了农民资金互助局部危机事件。所以加强金融风险的管控非常重要。

 

  陈锡文:我非常赞成建立代表农民利益的农业组织,使农民在社会上拥有发言权。但是这一组织能否发挥作用,我不能确定。比如工会、妇联、共青团都没有真正发挥好作用。所以,农民提高组织化程度,逐步提高他们在整个国家的话语权,非常必要。全世界农业、农村可以分为两大类:一类是传统国家的农业形式,最典型的是东亚国家,也包括原来的一些西欧国家,特点是人口多、农业占国民经济比例非常大、农村人口集居生活。另一类是南北美洲这样的大农场农业发展模式。这两者的区别就在于有没有村庄。关于农民组织,我们可以参考日本、韩国、中国台湾的模式。这些国家(地区)的村庄起到很大的作用,比如日本和韩国的农协都以地域为主。美国的农民合作组织规模非常大,但主要是为了帮助农民进入市场,能够与其他公司竞争。而东亚国家的农业组织是作为地域、群体代表在社会上发挥作用。现在,我们还没有农村集体经济组织法。虽然中国现已颁布了农民专业合作社法,但是缺乏综合性的合作社法律。从这个角度来看,是否应该建立类似日本、韩国这样的地域性的、全方位的农业合作组织,不仅在经济活动上,而且在政治和社会生活中都起到相应的作用?我认为这是我们今后的发展方向,但是需要很长时间。

 

  如何改善农村金融服务?

 

  主持人:要改善农村金融资源配置、提升农村基本金融服务水平,下一步的改革应当从何着手?如何处理小微金融和大银行之间的关系?

 

  阎庆民:谢平提到下一步如何改革,目前也没有成熟的办法。中国有60多万个行政村,未来相当长一段时间里政策性金融还是要发挥作用。现在经济发达地区表现出的新型的合作意愿在增强,商业金融本身随着农村城镇化发展也非常快。根据长三角、珠三角等地方提供的数据,从事农业的人口占全部就业人数的比例下降比较快,原来是70%多,现在只有35%左右。我们应该对产权改革加大研究力度,中国东、中、西部农村发展差距太大,一把钥匙不能开所有的锁。要真正发展弱势产业、薄弱产业,不能完全依赖新型金融业务,还要靠政策性金融。谢平讲的互联网金融,当今在中国广大农村普及可能有一定难度,也还需要相当长的时间。上一代人短时间内很难理解移动支付互联网金融,要经过下一代人,随着80后、90后城里打工返乡,新金融的普及就会容易些。所以,我们讨论新城镇化和农村金融改革,不能忘记政策性金融。

 

  潘功胜:我认为在农村建立现代化的金融支付体系,比给农民发放小额信贷意义更重大。虽然小微金融机构在小额信贷上有优势,但对于在农村建立比较基础的支付体系,大型金融机构更有优势。在小额信贷方面,由于信息不对称,大型银行并没有比较优势。

 

  开展小额信贷业务有两种思路:一是土地使用权抵押担保。这是现在金融和农村土地制度改革矛盾的焦点;二是抵押担保的创新产品。如订单农业,即农产品订单加上保险和信贷捆绑起来。订单农业中的产品订单解决了农产品的销售问题,其中的保险解决了自然灾害的问题。但农产品价格还存在市场风险,所以又有学者建议农产品订单中加入农产品期货,通过农产品期货锁定农产品价格,规避农产品价格的市场风险。订单农业模式是抵押担保的产品创新,使银行信贷有了一定保障。

 

  除了抵押担保的思路外,小额信贷风险防范的另一种思路是信用,不需要抵押担保。要做到这一点,就需要发展小微金融机构。大型金融机构在向农村提供小额信贷时,不仅成本劣势、信息不对称,而且必然需要提供抵押品。而小微金融机构可能会提供一些信用贷款。因此要解决中国农村金融问题,发展小微金融机构是方向。

 

  目前银监会所批的村镇银行有800多家,而小贷公司有6500家,融资性担保公司有8000家。每年融资性担保公司和小贷公司还在以2000多家的速度增长,发展速度很快,也很令人担忧。如何控制小微金融的风险,小微金融机构的产权结构怎么设计,能否在农村地区找到合格的股东,都是问题。此外,地方政府对小微金融机构的干预,在县域地区金融监管的缺乏也加剧了上述矛盾。以结果为导向的结构来分析农村金融发展,可以发现基本的金融服务和小微金融存在很多矛盾和问题。

 

  张云:在农村金融体系的有机组成部分中,真正接地气,对小规模生产主体更具有优势的是小微金融机构和小贷公司。但同时,在大力发展小微金融机构的过程中,不要和大银行的发展对立起来。大银行和小微机构各有优势,应加强合作,优势互补,形成合力,共同增加农村金融供给。比如在农村支付体系建设方面,农业银行运用自身科技实力大力推进金穗惠农通工程,发放惠农卡,不断扩大服务覆盖面,这就是大银行的作用。

 

  另一方面,小微金融机构在发展过程中面临的一个重要瓶颈就是资金来源,而反过来大银行存贷比又在下降,需要进行多元化的资产配置,以实现商业化发展,这就有了很大的合作空间。农业银行在浙江已经对小微金融机构进行批发授信,也与中国扶贫基金会开展合作,对其所属的小贷公司授信4个亿。这既体现了大银行与小微金融机构的差异化竞争,又实现了大银行与小微金融机构的互相支持与分工合作。

 

  集体建设用地使用权能否转让?

 

  主持人:土地问题是农村金融改革绕不开的一个环节,现在很多地区的金融机构都在积极推进集体土地作为抵押品的试验,但至今尚无相关的法律支持,我们应如何看待这个问题?应当如何界定农村集体建设用地的使用权?

 

  陈锡文:当前土地制度改革是农村改革的一个焦点。土地制度包括很多方面,我们在讨论土地制度时,必须先理解土地制度的概念。土地制度有一个重要的特点,从经济学角度分析,可以把土地看作要素、商品,可以在市场上自由流通,但是世界上还没有一个国家对土地完全放任自由。为什么呢?因为土地的使用会影响到别人,影响到整个社会。所以,土地问题非常复杂。

 

  完整的、比较合理的土地制度有两个基本内核,一是产权体系,如果没有非常清晰的产权规定和产权保护,就没有必要建立土地制度。那么现在中国的问题出在什么地方呢?当前政府行为对产权的尊重程度很低,我们以往在土地制度的设计、或者土地制度的执行方面都极不尊重土地产权人的合法权益,这是需要改革的地方。二是政府对土地的管理,为什么需要管理?因为土地利用具有外部性。凡是具有外部性的资源都必须具备非常严格的管理。土地必须按照用途管理或用途管制,即必须按照规划用地。由于政府对土地产权权利长期忽视,所以现在讨论土地制度改革又出现了只注重产权人的权利,而忽视了土地利用中必须遵循原则的倾向。比如农村小产权房就是很好的例子。小产权房不合法,是因为它不符合规划,我觉得不仅农村不能不合规划用地,而且任何地方都不能不合规划用地。

 

  土地制度改革,包括产权体系也应该改革。但是,改革必须遵循规划用地原则。所以,土地制度改革必须与良好的制度相配套。这一良好的制度就是具备产权和管理权,即用途管制,能够平衡公权和私权。但是现在土地改革出现了失衡,最突出的问题就是城市的发展和新农村建设都依靠土地财政。

 

  土地制度改革涉及众多方面,比如刚才阎庆民指出的集体建设用地能否作为城市发展用地?从法律上而言,集体建设用地是指符合规划、经过批准,允许农民和集体经济组织使用自有土地建设自用建筑。现在出现很多新的观点,比如集体建设用地流转,它是指集体建设用地可以进入市场,作为社会性商品流通。从长期来看,这是否可行?世界上是否存在这种现象?这个问题比较重要。截止到目前为止城镇化建设征用非农业建设用地,包括城镇建设用地、工业园区建设用地、土地选址建设用地,大概是8-9万平方公里,其中将近5万平方公里是城市建设用地,2万多平方公里是县城和城镇建设用地。而农村的建设用地大概为17万平方公里。所以,农村集体建设用地流转还是比较棘手的问题,它对中国的整体经济冲击很大。类似于股市将非流通股解禁会出现很严重的后果。所以,农村集体建设用地究竟能否流转,这是个很大的问题。从农民的角度考虑,这样做可以给农民带来更大收益,但还要考虑整个土地利用规划和宏观调控目标的实现。

 

  对于两权(土地承包经营权、宅基地使用权)抵押问题,我的观点是既不赞成也不反对。现在出现一个问题,就是银监会、央行经常发文指出探索两权抵押,但是法律上并不允许这样做,所以当出现矛盾时,就没有法律的保障。为什么银行对农村土地使用权抵押那么感兴趣?问题的本质是银行不愿意承担任何一点风险,把全部风险都转嫁到农民身上。

 

  那么,这一制度是否会改革?当然有可能。但只是具有充分流动性的商品才可以抵押,而农地、农房的流动性都比较差。土地承包经营权和宅基地使用权是物权法规定的农民的用益物权,但是它们能否抵押则是担保法规定的。为什么农村的物权不能抵押?因为这一物权同时也是农村集体经济组织的成员权,物权可以抵押,但是成员权能不能抵押?农民申请的土地承包经营权、宅基地使用权,这到底是成员权还是物权?如果经营失利,房子和土地被拍卖,这是否就意味着购买者就成为了该村的社员?如果我们放开农村土地的流动性,允许任何人都可以买卖农村土地使用权,那么就会破坏农村现有的集体经济组织。我觉得在这一整套制度还没有完全搞清楚的前提下,讨论放开农村土地毫无意义。

 

  关于小产权房、两权抵押、农村宅基地买卖、集体建设用地流转,我不敢轻易苟同。原因有两个方面,一是现行法律制度不允许,试点推行可行,但是全面普及就需要修改法律。二是这涉及到深层次问题,农村经济社会的结构问题。农村土地制度是最基本的制度,农村的经营制度、财产制度、社会结构、社会管理制度都是建立在土地制度的基础之上。所以,到底如何进行改革?还需要谨慎处理。

 

  现在很流行一个概念建立城乡统一的建设用地市场。但是单独看这句话是断章取义的,还应该关注前后的语境。实际上城乡统一的建设用地市场是无法实现的。因为土地的使用必须遵循规划用地原则。所有国家的土地市场都会进行分类:农地有农地的市场、工业用地有工业用地的市场、商业用地有商业用地的市场、住宅用地有住宅用地的市场。三中全会规定,乡镇企业破产兼并以后土地使用权可以转让,可以转为建设用地。但是,不能把农地改成住宅用地,也不能把住宅用地改成工业用地。

 

  蔡继明:作为理论工作者,我从理论研究的角度谈一些自己的见解。首先,关于农村集体建设用地的法律界定,现行法律的确规定农村集体土地只能用于自住房、村办企业以及公共设施建设。但是我们要问,当初设立农村集体建设用地的目的是什么?设立建设用地的目的是在农业生产之外,一方面可以保证农民日常的居住需要,另一方面为了使农民发展非农业生产,其中包括工业。而发展非农业生产也不过是为了增加农民的非农收入。可是现在农村乡镇企业破产,发展乡镇企业无法增加收入,为什么不能将集体建设用地用于商品房建设呢?这不同样也是为了增加农民的非农收入而且是更能增加农民的收入吗?所以,我们不能局限于法律的字面含义,而应该理解设定农村集体建设用地使用权的根本目的。

 

  其次,现行《土地管理法》规定任何组织和个人搞建设必须申请使用国有土地,如果集体土地没有变成国有土地,即使符合规划,也是违法的。我认为《土地管理法》这条规定违反了《宪法》。因为《宪法》规定国家为了公共利益的需要可以依法征收农村土地,并给予补偿。我们开发商品房建设,这不是为了满足公共利益的需要,为什么一定要先收归为国有土地,才能开展建设项目呢?所以,《土地管理法》这条规定应该取消。

 

  再次,政府限制城镇居民到农村买房的法律依据是什么?农村的集体建设用地包括宅基地,它是用益物权。有人说宅基地是集体成员权,那么中华人民共和国城市公民是否拥有国有土地的成员权呢?国有土地使用权可以转让给私人企业,甚至是外国资本,没有人认为损害了国有土地成员权,而农村集体土地使用权转让给私人企业和其他个人为什么就违反了集体权益呢?况且这仅仅涉及农村集体宅基地使用权的转让,并且是有偿、有期的转让,而不是所有权的转让,何来对农村集体土地权益的侵害呢?所以,政府限制城镇居民到农村买房或租地建房,恐怕并不符合《宪法》的精神,而且也不符合城乡统筹发展、相互交融的精神。

 

  最后,我认为政府应该有所为而有所不为,政府应该进行土地规划、用途管制,但是不应该因为集体所有制而限制农村土地的开发,不应该将农村土地收归国有之后不加管理。深圳曾经宣布全部土地收归国有,农村土地国有化的目的是城镇化建设,但是必须有较好的规划。如果没有规划好,那么农村就会产生种种违章建筑。深圳大量的违章建筑,责任到底在谁身上?我觉得就是因为政府将农村土地收归国有之后没有进行相应的管理。

 

  现在,大约有47%的农民工住在城中村或郊区农民住房,按照法律规定,这些都属于非法居住。因为城中村属于集体土地,按照法律规定集体宅基地不得转让使用权,所以不能转让给农民工居住。从经济学角度分析,出租和出售无非是时间长短问题。我们现在的国有土地其实也是出租,因为只有70年的使用权。所以,城中村及小产权房的存在都有合理之处,如果不让农民工居住在这些地方,城镇化就无法开展。如果现在将城中村和小产权房都收归国有,那么会增加农民工进城落户的成本,而且也不符合《宪法》精神。另外,《土地管理法》规定土地只要列入城市规划就一定要征收为国有,这是对公共利益征地原则的践踏。所以,要解决这个问题,首先得修改《宪法》,在修订《宪法》的条件还不具备的前提下可以先出台政策,只有出台政策保护小产权房,新型城镇化、新农村建设才能更好地开展

 

责任编辑:合作社


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